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彭真怀,新常态智库研究院院长,从1996年开始研究国家战略,以《研究动态》形式提出政策建议,言人所未言,推动和影响了多项重要政策制定。 目前可以公开的是2012年之前中央和地方领导的38份批示。代表性个人专著有《西部调查研究报告》、《东北调查研究报告》和《新型城镇化之路》,分别由中央文献出版社、中国人民大学出版社出版。2012年第8期中国青年封面人物称为国士真怀,当代中国知识分子的传奇样本。

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彭真怀评论2010年一号文件(四)  

2015-10-28 19:23:43|  分类: 调查研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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小城镇发展呼唤行政体制改革

    作为一级基层政权,小城镇处在国家政权体系的末梢,权力小、责任大、能力弱。从1998年起,以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇行政管理体制改革开始起步,但究竟应该如何继续推进,还存在许多争议。今年一号文件的突出亮点,就是强调推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇进行行政管理体制改革,根据经济社会发展需要,下放管理权限,合理设置机构和配备人员编制。
  我在各地的调研中发现,小城镇行政管理体制改革的障碍性因素很多,但最根本的是政府职能错位。作为一级政府,小城镇尽管工作在基层第一线,直接面对农民,担负着发展重任,但普遍缺乏独立的决策和行政权力。尤其是财政、工商、税务、公安等部门的垂直管理,小城镇的管理手段被严重弱化,造成“看得见的管不着、管得着的看不见”的两难处境。
  分析其中的原因,主要是县(市)与小城镇的财政分成不合理,“一定三年、包死基数、超收分成、缺额不补”的办法束缚了小城镇的积极性。包死基数是指在财政收入基数以下的所有收入,对超过基数的财政收入才进行分成,小城镇因此希望基数越小越好。在决定基数和留成比重时,县(市)名义上会与小城镇协商,但也只能允许说明本镇的困难以获得体谅与照顾,并无独立的谈判权。
  我认为,小城镇在维护农村稳定方面的作用,是县(市)政府无法替代的。中央政策应该更加贴近农民以避免基层失灵,在乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下,整合包括县派机构在内的职能部门。从各地的情况看,乡镇政府之所以失灵,是因为没有足够的财力履行职能。因此,我认为必须规范政府间的财政转移支付制度,提高小城镇为农村发展提供社会公共品的能力。值得注意的是,今年的一号文件明确要求提高乡镇基本财力保障水平,强化乡镇政府社会管理和公共服务职能,完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策。
  在落实今年一号文件的具体措施上,我认为首先要确立小城镇的法律地位,涉及地方自身发展的问题交由小城镇自己处理。包括提供教育、医疗、文化等社会服务;制定经济社会发展规划,修建公共设施;提供和维持道路、园林、交通设施、下水道工程等公共设施;扶植乡镇企业发展。其次,乡镇人大作为权力机关,应当成为乡镇决策的实体议决中心。只有提高人大威信,实行乡镇长直接选举才具有实质意义。这也符合《地方组织法》第九条第七款的规定,能够保证乡镇长及本届政府对人大负责。
  我在调研中还注意到这样一个现象,根据1984年设镇的一般标准,在0.2万~10万人口这一相差悬殊的数值区间内,全国共有近2万个建制镇。其中,有403个镇人口超过10万;有43个镇人口超过20万;有10个镇人口超过30万;有3个镇人口超过50万。尽管发达的小城镇已经具备很大的经济规模,有的甚至超过西部的一个省,但在管理机构设置和决策权限上却完全是一个镇级建制,无法配置相应的建设资金和管理人员。
  针对这种情况,我认为,应按照今年一号文件的要求,结合小城镇发展的实际状况给予发展空间和管理职权,合理设置机构和配备人员编制。对于人口达到5万人以上,并进入良性发展状态的小城镇,可以直接设为县辖市,尽可能把同一经济区域的乡镇归并到同一行政区域。在这方面,福建省石狮镇改为石狮市就是一个成功的范例。 

 

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