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彭真怀,新常态智库研究院院长,从1996年开始研究国家战略,以《研究动态》形式提出政策建议,言人所未言,推动和影响了多项重要政策制定。 目前可以公开的是2012年之前中央和地方领导的38份批示。代表性个人专著有《西部调查研究报告》、《东北调查研究报告》和《新型城镇化之路》,分别由中央文献出版社、中国人民大学出版社出版。2012年第8期中国青年封面人物称为国士真怀,当代中国知识分子的传奇样本。

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彭真怀建议 “省管县”不具备普遍推开的条件  

2015-10-15 16:21:59|  分类: 决策建议 |  标签: |举报 |字号 订阅

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最近半个月,我分别在四川、宁夏、江西和广东等10个城市调研,了解“省管县”改革的实际效果。我听到最多的反映是,财政省管以后,行政仍由市管,一些地方出现了人权、财权与事权管理上的不一致,产生了摩擦,市里尴尬,县里为难。因此,我建议这项改革应稳步试点,慎重推行。 
    一、“市管县”已经形成完整配套的制度框架。 1958年,国务院先后批准北京、天津、上海3个直辖市和辽宁省实行市领导县体制。1959年,全国人大常委会发布《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。1982年,中央51号文件决定实行“市管县”体制,加快城乡一体化建设步伐。1983年,中共中央、国务院下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,明确要求“积极试行地、市合并”。至2003年底,全国除港澳台外,31个省(自治区、直辖市)都实行了“市管县”体制。

通过梳理这一过程,我们可以清楚地看到,从1982年算起,“市管县”体制已经实际运行30多年,基本上与改革开放同步,形成了完整配套的法律和制度框架。在珠三角、长三角地区,有些县已经成为地级市的利益共同体,处在一个良性发展的过程中。现在要剥离开来,相当于对地级市的“断筋取肋”。鉴于这个实际情况,我认为不宜否定“市管县”体制的积极作用,现行体制运行中出现的问题,应当在城市化进程中逐步加以解决,推倒重来可能会引起政治动荡。

二、“省管县”不具备在全国普遍推开的条件。最近几年,一些专家学者撰文呼吁“省管县”改革,全国人大代表、政协委员也相继提出“省管县”改革议案。中央在2004年以后的农村改革发展文件中,逐步采纳了这些建议。但我在调研中注意到,受现行体制的刚性约束,“省管县”改革事实上是一把双刃剑,如何趋利避害,保证改革走向深入、稳妥与高效尚待深入探讨。我的看法是,在“省管”还是“市管”上变来变去是一种折腾,政策摇摆的结果只会劳民伤财。

从各地反映的情况看,一些省把粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入直管范围,无形中架空了地级市。作为应对策略,深圳龙岗、宝安,广州增城、花都,汕头潮阳、澄海等县(市),无一例外地都改为市辖区。顺德、南海这两个全国百强县,也被收归为佛山的市辖区。我认为,这样做实际上破坏了合理的县域经济结构,导致弱县更弱,加剧了县域经济的两极分化。还有一些获得直管的县,建设热潮空前高涨,“遍地开花”的无序建设越来越严重,形成了新的地方壁垒。有鉴于此,我认为“省管县”改革不具备在全国普遍推开的条件,应慎重选择一、两个大省稳步有效地试点,先观察一段时间,跟踪省、市、县三级政府的适应情况,其他省份可维持现状不变。

三、海南、浙江的做法在其他省无法复制。 到目前为止,除了海南、浙江两省外,“省管县”改革在其他省都存在操作层面的问题。海南省陆地面积3.54万平方公里;人口820万人。1998年建省之初,共有两个地级市、6个县级市、4个县和6个民族自治县,市、县在行政和财政上由省里直接管理更为便利。浙江省也是省小县少,陆地面积10.18万平方公里,只有58个县(市),其中的80%又集中于杭州周边 200公里范围内。更重要的是,从1953年开始,浙江省一直实行省管县财政体制,还分别在1992年、1997年、2002年和2006年四次下放权力。尽管如此,浙江省的杭州和宁波两市仍然实行“市管县”体制。

需要指出的是,海南、浙江两省的做法,放在其他省根本无法复制,紧迫性和必要性也不尽相同。以江苏省为例,无锡、苏州等地级市的发展势头,更多地源于所辖经济强县的支撑作用。通过优势互补、设施共建和资源共享,市与县之间已经实现了整体发展的有序互动、集约高效。我了解到,江苏省13个地级市都需要县域经济的动力支持,需要周边县域的空间资源,需要市与县协调统一的政策环境。如不切实际地实行“省管县”改革,地级市发展的动力、空间和政策供给必然大大减少,发展势头就会受到抑制,不利于接轨世界城市体系。

四、重大改革措施的出台应当权衡全局。我认为,操作上的可行性,决定着“省管县”改革的成败。吉林省实现“省管县”后,省直管单位由原来的9个市州增加到43个县市州,就出现了省管得着但看不见,而地级市看得见又管不着的问题。由此可见,要想在全国普遍实行“省管县”改革,前提是缩小省辖范围。但问题在于,除港澳台外,我国目前有31个省级设置,按每个省管30个县的理想化设计,把省级设置扩大到60个左右是很不现实的。民政部做过很多年调整省级设置的内部研究,时至今日也未正式推出。

应该看到,“省管县”改革带有浓厚的理想化色彩,在推行过程中正在出现法律规范、经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新问题和新矛盾。我在调研中了解到,四川、河北两省分别辖138个县(市),其他大省平均辖89个县(市)。对于这些省来说,管理半径很难覆盖到全省的每一个县,权力有效监督是一个很大的难题。在安徽,以阜阳为中心的皖北地区,先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处,根本原因在于对县委书记的权力监督缺失。因此,我认为“省管县”改革需要集思广益,权衡全局,科学规划,广泛听取不同意见,尤其是尊重并吸收地级市的建议。应当在细节上全面考虑,统筹兼领,经济发达地区与不发达地区区别对待。

总之,在应对全球经济危机的大背景下,“省管县”改革涉及到省、市、县三级重新划分财权,取决于中央与各省之间已施行的分税制如何调整。在条件还不成熟的情况下,更为务实的做法是完善现有“市管县”体制,规范各行政层级的事权,构建明晰的府际关系。在珠三角、长三角地区,建议适当划小省级设置,提高行政效率,减政放权,为更有活力的省级政区作出示范。 

 

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