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彭真怀,新常态智库研究院院长,从1996年开始研究国家战略,以《研究动态》形式提出政策建议,言人所未言,推动和影响了多项重要政策制定。 目前可以公开的是2012年之前中央和地方领导的38份批示。代表性个人专著有《西部调查研究报告》、《东北调查研究报告》和《新型城镇化之路》,分别由中央文献出版社、中国人民大学出版社出版。2012年第8期中国青年封面人物称为国士真怀,当代中国知识分子的传奇样本。

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彭真怀:规范地方政府债务管理  

2015-12-24 15:40:58|  分类: 政务观察 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        最近,我在四川、河南等地参观学习,明显感到经济下行压力较大,地方政府财政收入形势严峻,财政收支矛盾突出。我印象特别深刻的是,在土地出让收入持续下滑的形势下,地方政府偿债能力下降,一些地区债务规模较大,个别地区存在发生局部风险的可能性。

        出现这种情况的原因,主要是地方政府空壳类融资平台公司,缺乏持续稳定的经营性现金流,自身造血能力较弱。为了应对稳增长的压力,一些地方政府仍然违规举债,有的为企业举债提供担保承诺,明股暗债等变相举债行为也时有发生。个别金融机构,继续为地方政府违规举债提供支持,还在要求地方政府进行担保。这些情况涉及面广,监管难度大。

        1,建议对地方政府债务实行限额管理。参照20141231日地方政府存量债务,建议对地方政府债务实行分地区限额管理,由国务院批准下达地方政府严格遵守。在具体操作细节上,必须严格讲政治规矩,在批准的限额内举借和偿还债务,不得在限额之外通过企业变相举借政府债务,不得为企业举债提供担保承诺。

        我认为有必要对低风险地区多分配,对高风险地区少分配或不分配,督促地方政府切实履行偿债责任。建议把地方政府债务纳入党政领导干部政绩考核范围,对地方政府新发生的违法违规举债行为,应追究地方政府现任一把手的责任,加大惩处力度,甚至可以考虑依据预算法和担保法有关规定处置政府资产。


        2,建议发行地方政府债券置换存量债务。从实际情况看,90%以上的地方政府债务,都是通过非政府债券方式举借的,平均成本在10%左右,地方政府每年需要支付较高的利息。因此,通过发行地方政府债券逐步进行置换,向市场提供适度流动性,有利于减轻地方政府利息负担。

        在妥善处理地方政府存量债务的基础上,建议关闭空壳类融资平台公司,推动实体类公司转型为自我约束的市场主体,按照市场化原则融资和偿债。已经发行的债券,也不得与地方政府债务率、财政收入等指标挂钩,从而实现与政府信用的隔离。我比较看好的是,尽管置换的债券不直接增加投资,却能抵顶减收,可以为地方政府腾出资金支持重点项目建设创造条件。

 

        3,建议地方政府债务分类纳入预算管理。我注意到,在现有的地方政府存量债务中,仅政府债券和外债转贷等少量债务纳入预算管理,大约占债务余额的10%左右。大量政府债务游离于预算之外,这在很大程度上破坏了预算完整性。因此,有必要建立一种常态化制度,地方政府债务限额和债务收支情况,必须报本级人大常委会批准,严格纳入预算管理。

        为了防范财政风险与金融风险相互转化,建议加强财政政策与货币政策的协调配合,不能各吹各的号,各唱各的调。特别需要指出的,要加强对金融机构的监管,消除地方政府隐性担保,阻断风险传导。对违法违规向融资平台公司提供融资的金融机构,监管部门要不讲情面,依法追究主要责任人的责任。


        4,建议完善地方政府债务风险评估和预警制度。总体上看现有的风险评估和预警办法比较宽泛,没有细分各地区的地方政府债务风险。我认为,有必要综合运用债务率、新增债务率、偿债率和逾期债务率等风险指标,全面反映地方政府整体偿债能力、债务增长速度、当期偿债压力和政府履约能力等。

        对列入预警范围的高风险地区,要通过移交—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等政府和社会资本合作(PPP)模式进行改造,多渠道筹集资金消化存量债务,对可能出现的局部风险做好应对。省一级也可以尝试对高风险市、县进行预警,把债务风险指标控制到警戒线以内。


参考文件:

1】:20144月,第十二届全国人大常委会第10次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》,

2】:20149月,国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号)。

3】:20158月,第十二届全国人大常委会第16次会议通过《关于批准〈国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案〉的决议》,对地方政府债务实行限额管理。


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